本刊记者 / 周仕凭

　　7月15日，上海环境能源交易所股份有限公司发布全国碳排放权交易开市的公告，全国碳排放权交易于2021年7月16日开市。

 

　　公告称，根据国家总体安排，全国碳排放权交易于2021年7月16日（星期五）开市。请各交易主体据此安排好有关工作。

 

　　生态环境部副部长赵英民7月14日在国务院政策例行吹风会上表示，全国碳排放权交易市场是利用市场机制控制和减少温室气体排放，推动绿色低碳发展的一项重大制度创新，是实现碳达峰、碳中和目标以及国家自主贡献目标的重要政策工具。

 

　　2020年年底，生态环境部印发规范性文件《2019—2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》，公布了包括2267家发电企业和自备电厂在内的纳入全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位名单。首批2267家发电企业将分到碳排放配额。

 

　　据测算，纳入首批碳市场覆盖的这些企业碳排放量超过40亿吨二氧化碳，意味着中国的碳排放权交易市场一经启动，就将成为全球覆盖温室气体排放量规模最大的碳市场。

 

　　2011年10月，北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳7省市启动了碳排放权交易地方试点工作。截至2020年12月31日，试点碳市场配额现货累计成交4。45亿吨，成交额104。31亿元人民币。

 

　　什么是碳市场？为什么要建全国性的碳排放权交易市场？全国碳市场与原来的七个碳市场试点是什么关系？怎样保障配额分配的公正性、合理性？如何确保碳排放数据的真实可靠？对我国实现碳达峰、碳中和目标的作用多大？全国碳市场上线交易将对高耗能行业产生什么影响？近日，本刊记者带着一系列问题，专访了国务院发展研究中心研究员、原副巡视员，国务院政府特殊津贴获得者周宏春。

 

　　《环境教育》：什么是碳市场？二氧化碳是一种看不见、闻不到、摸不着的气体，如何交易？

 

　　周宏春：碳市场，也就是一种把二氧化碳排放权当成商品进行买卖的市场。

 

　　形象地说，如果你是一个看客，跑到碳市场上，只能看到有人买卖一种以“二氧化碳当量”为计算单位的排放权的商品（也称为标的物）。当然，你也可以是卖家或买家。

 

　　事实上，碳市场与其他小商品市场一样，有买家和卖家，还有市场监管人员。在经济学或人们的意识中，市场有很多种含义，如狭义的小商品市场，或广义的经济属性的界定，如市场经济。

 

　　二氧化碳是一种看不见、闻不到、摸不着的气体；如果碳市场上交易的商品是碳，那么买卖双方的凭据是什么？

 

　　严格地说，碳市场上交易的只是政府分配的二氧化碳排放权，也就是政府将规定时期内的碳排放权，或者说碳的允许排放额度分配给排放企业。那么，什么样的主体才会进行这种额度的交易呢？

 

　　只有一个单位或主体的实际碳排放低于政府分配的额度，剩余的碳排放权才能拿到碳市场上出售；而实际碳排放高于分配到的排放额度，就要从市场上购买。

 

　　有卖的“人”，也有买的“人”，经过讨价还价，就形成了市场上的碳交易。

 

　　一个企业或行为主体怎么能剩下碳排放权呢，当然有多种途径。例如，加大技术研发的投入力度，或者通过技术创新、管理创新、技术改造等途径，从而使分配到的二氧化碳减排额度剩下来。

 

　　我国主管部门规定，碳市场买卖要有个起点限制，不是一点点（很少的）二氧化碳排放权就能拿到碳市场交易的，只有碳排放量较大的重点单位才能成为买家或卖家（现在进入碳市场的起点为2。6万吨二氧化碳当量，大致相当于1万吨标准煤）。

 

　　《环境教育》：为什么要建全国性的碳排放权交易市场？

 

　　周宏春：建设全国性碳排放权交易市场，是利用市场机制控制和减少温室气体排放，是实现我国碳达峰、碳中和目标以及国家自主贡献目标的重要政策工具。

 

　　众所周知，煤炭、石油、天然气等化石能源燃烧活动，工业生产过程、建筑物使用过程和土地利用变化等将产生二氧化碳等温室气体排放，是大气层中二氧化碳等温室气体含量升高的重要因素，也是全球变暖、极端天气频发的重要因素。

 

　　通过碳排放权交易等市场手段减少温室气体排放，也是减少二氧化碳等温室气体排放的较为经济的途径。

 

　　党中央、国务院高度重视全国碳市场建设工作。生态环境部根据“三定方案”新职能职责的要求，根据国务院批准的建设方案，积极推进全国碳市场的各项建设筹备工作。利用全国排污许可证管理信息平台，建设了重点排放单位温室气体排放信息管理系统，指导推动了湖北省、上海市两地完成了全国碳排放权注册登记系统和交易系统的建设任务，并且通过了系统的测试和验收。

 

　　想当初，上海、湖北等九个地方同时申请全国碳排放权注册登记系统和交易系统建设的这两项任务，经过专家评选和主管部门审定，最终花落武汉和上海两地，这两地肯定有各自的长处和基础。

 

　　《环境教育》：全国碳市场与原来的七个碳市场试点是什么关系？

 

　　周宏春：首先，我们需要理解碳市场的性质。市场还需要了解什么性质吗？当然需要。吴敬琏先生说过，没有规矩的市场还不如“赌场”。也就是说，任何一个市场都是有规矩的。

 

　　那么，碳市场是什么性质的市场呢？

 

　　碳市场，是一种政策性市场。也就是说，是某级政府批准设立的市场。

 

　　我国的碳市场建设是从地方试点起步的。

 

　　从2011年开始，在深圳、北京等地设立的碳市场属于地方性碳市场。

 

　　2011年10月以来，我国在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳两省五市开展了碳排放权交易的地方试点工作，从2013年6月陆续启动了地方试点交易，经过多年运行取得了积极进展，为全国碳市场的建设积累了经验。

 

　　2017年，国家主管部门（当时是国家发改委）召开会议，发布相关文件，宣布全国碳市场启动。非常荣幸，我参加了有关文件的研究和起草工作。

 

　　2021年7月7日召开的国务院常务会议决定在地方试点的基础上，于2021年7月择时启动发电行业全国碳排放权交易市场上线交易。

 

　　而7月16日全国碳排放权交易开市是经过国务院批准的，因而是全国性市场。

 

　　那么，7月16日启动的全国碳市场与地方运行的碳市场是什么关系呢？

 

　　主要差别是碳市场交易的二氧化碳排放权由不同级别的主管部门批准确定，因而流通的范围只能在批准的行政区域内流通。

 

　　打一个比方，全国碳市场上交易的二氧化碳排放权额度相当于全国“粮票”，可以在全国流通，而地方碳市场上交易的碳减排权额度只能在地方流通。

 

　　《环境教育》：为什么要选择发电行业优先进入碳市场交易？

 

　　周宏春：全国碳市场选择以发电行业为突破口，根据生态环境部赵英民副部长的介绍，主要有两个方面的考虑。

 

　　一是燃煤发电行业二氧化碳排放量比较大。包括自备电厂在内的全国2200多家发电行业重点排放单位，年排放二氧化碳超过40亿吨，约占全球二氧化碳排放量的十分之一；把发电行业作为首批启动行业，能充分发挥碳市场对温室气体减排的促进作用。

 

　　二是发电行业的数据基础比较好，管理制度相对健全。要进行二氧化碳排放权配额的交易，必须以准确的数据为前提。换句话说，排放数据的准确、有效获取是开展碳市场交易的基础条件。发电行业工艺产品单一，排放数据的计量设施相对完备，整个行业的自动化管理程度高，数据管理规范，而且容易核实，配额分配也简便易行。

 

　　换言之，选择燃煤发电行业企业作为碳市场交易的首批“主体”，是因为基础较好。

 

　　从国际经验看，发电行业是各国碳市场优先选择纳入的行业，如美国西部的区域性碳排放权市场主要是电力企业。既然煤电厂的二氧化碳排放大、煤炭消费多，将这个行业首先纳入碳市场进行碳配额的交易，可以起到减污降碳协同的作用。

 

　　《环境教育》：怎样保障配额分配的公正性、合理性？

 

　　周宏春：从欧盟碳市场的碳排放权分配情况看，分配的原则是根据前两年的实际排放量，再按照一定的减排比例要求，确定下一年的排放额度（也就是所谓的祖父原则）。从实际情况看，欧盟碳市场在2005—2007年的试验阶段，碳配额分配是不尽如人意的。

 

　　在配额分配的公正性方面，全国碳市场配额分配的方法是全国统一、公开透明的。企业根据排放情况可以自行计算，得出应该获得的配额数量。配额分配的基础是经过生态环境主管部门核查后的碳排放相关数据，根据《碳排放权交易管理办法（试行）》的规定，如果重点排放单位对排放数据的核查结果乃至分到的配额有异议的，可以复核申诉。

 

　　在配额分配的合理性上，配额采取的是以强度控制为基本思路的行业基准法，实行免费分配。这个方法基于实际产出量，对标行业碳排放先进水平，而且配额免费分配与实际产出量挂钩，既体现了奖励先进、惩戒落后的精神，也兼顾了当前我国将二氧化碳排放强度列为约束性指标要求的制度安排。

 

　　在配额分配制度设计中，考虑到一些企业承受能力和对碳市场的适应性，我国对企业的配额缺口量做出了适当控制，需要通过购买配额来履约的企业，还可以通过抵消机制购买价格更低的自愿减排量，进一步降低履约成本。

 

　　为了进一步提升全国碳市场数据质量，生态环境部表示下一步将继续加大工作力度，积极推动“碳排放权交易管理暂行条例”尽早发布，加大对数据造假行为的处罚力度，加强执法保障。持续加强能力建设，提升碳市场参与各方业务能力。

 

　　《环境教育》：如何确保碳排放数据的真实可靠以及新冠肺炎疫情的影响？

 

　　周宏春：我国借鉴了欧盟排放交易体系和加州总量与交易系统的做法和经验，建立了相对系统的监测、报告与核查（MRV）体系，并由生态环境部进行监督。

 

　　保证碳排放数据的真实可靠，还需要以制度作保障。换言之，建立相关的规章制度需要先行。进行市场交易，前提条件是要确保碳排放数据的真实准确可靠，这是全国碳市场建设工作的重中之重。据赵英民副部长的介绍，生态环境部十分重视碳排放数据的质量，在连续多年开展各相关行业碳排放数据核算、报告与核查的基础上，为进一步确保全国碳市场上线交易的数据质量管理，印发了《企业温室气体排放核算方法与报告指南发电设施》《企业温室气体排放报告核查指南（试行）》，对发电行业重点排放单位的碳排放数据核算和报告进行统一规范，对省级主管部门开展数据核查的程序和内容也提出了严格要求。

 

　　在企业报告数据和省级生态环境部门核查工作完成以后，生态环境部还组织对地方的督促检查和对企业排放情况的现场抽查。

 

　　确保数据统计口径和收集要求的一致性十分重要，这是确保配额分配有效、避免由于统计口径的变化导致配额超发的重要条件。生态环境部充分考虑了2020年新冠肺炎疫情对发电行业的影响，发布了用于2021年履约周期配额分配的《2019—2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》。

 

　　长远来看，国家需要尽快出台碳市场管理条例，落实立法保障，切实明确企业的数据质量报送主体责任、技术服务机构的核查数据质量主体责任，进管理制度，落实细化管理流程，进一步加强数据质量保障。

 

　　《环境教育》：对我国实现碳达峰、碳中和目标的作用多大？

 

　　周宏春：国内外实践表明，碳市场是以较低成本实现特定减排目标的政策工具，与传统的行政管理手段相比，既能够将温室气体控排责任压实到企业，又能够为碳减排提供相应的经济激励机制，降低全社会的减排成本，并且带动绿色技术创新和产业投资，为处理好经济发展和碳减排的关系提供有效工具。

 

　　全国碳市场对中国碳达峰、碳中和的作用和意义非常重要。主要体现在以下几个方面：

 

　　一是向全社会释放一个二氧化碳等温室气体有价的信号。也就是说，如果排放的二氧化碳等温室气体超过政府分配的指标，必须采取一切可能的措施来完成目标，既可以通过技术改造或加强管理等措施，也可以在碳市场购买。简单地说，排放二氧化碳等温室气体需要付出成本，不能随意排放。

 

　　二是可以提供经济激励或约束机制，将资金引导到减排潜力大的行业企业，推动绿色低碳技术创新，推动前沿技术创新突破和高排放行业的绿色低碳发展转型。换言之，推动高排放行业实现产业结构和能源消费结构的绿色低碳化，促进高排放行业降低排放强度，进而力争提前达到碳排放峰值。

 

　　三是有助于提高政府管理效能。与传统行政管理手段相比，碳市场既能将温室气体控排责任压实到企业，又能为碳减排提供相应的经济激励机制，降低全社会的减排成本，并带动绿色技术创新和产业投资，进而为处理好经济发展和碳减排的关系提供有效的工具。

 

　　四是有助于提高我国的植被覆盖率。可以通过构建全国碳市场信用或抵消机制，促进增加林业碳汇，促进可再生能源的发展，改善土壤团粒结构促进农业丰产丰收，助力区域协调发展和生态保护补偿，进而形成绿色低碳的生产和消费方式。

 

　　据生态环境部赵英民副部长介绍，生态环境部还将进一步扎实做好全国碳市场各项工作，持续完善配套制度体系，推动出台《碳排放权交易管理暂行条例》，进一步完善相关的技术法规、标准、管理体系。随着各项政策措施的出台完善，碳市场对碳达峰、碳中和目标实现的作用将会更大。

 

　　另外，碳市场对碳中和的作用并没有想象的那么大。欧盟国家的经验表明，由于企业可以用更低的投入实现降碳目标，其结果还会影响技术进步，甚至还会延续高碳能源的利用时间，这也是需要引起注意的。

 

　　《环境教育》：全国碳市场上线交易将对高耗能行业产生什么样的影响？

 

　　周宏春：高耗能行业在现阶段的典型特征即化石燃料的高消耗，也就是高碳排放的重点行业。从2015年起，全国碳排放权交易市场就要求相关重点行业，包括钢铁、有色、石化、化工、建材、造纸、电力和航空等按规定上报企业碳排放数据。

 

　　刚开始交易的全国碳市场只覆盖发电行业。按照生态环境部的安排，在不远的将来，会有更多的重点行业纳入全国碳市场的覆盖范围。全国碳市场的履约压力将倒逼高能耗重污染行业制定低碳转型路径，实现低碳发展。

 

　　以电力行业为例，全国碳市场的运行将引导传统火电行业的低碳转型，进一步推动火力发电清洁化和高效化，推动水电、风电等零碳发电装机比例提升。此外，碳市场也将促进电力行业整体结构优化。电网结构和相关基础设施建设也将进一步与低碳清洁能源高速发展相适应，实现整个发电行业企业向绿色低碳发展方式转变。

 

　　碳市场启动后还有磨合、完善、稳定的过程。我们希望在这个过程中，进一步为随后行业覆盖面的扩大、交易品种的增多打下基础，积累经验，推动中国碳市场健康发展。

 

　　《环境教育》：全国碳市场的交易系统、注册登记和清算系统分设上海和武汉，“双城”运营模式的利弊如何？还有哪些亟须解决的问题和需要注意的事项？

 

　　周宏春：上海和湖北都是中国从2013年开始就投入运行的地方性碳市场，有着丰富的碳市场运行经验。全国碳市场落户两家可以充分地借鉴其地方碳市场经验，充分利用上海金融中心的优势推动交易，同时立足武汉这一中部地区的中心城市带动中西部地区绿色发展和低碳转型，形成良性互动。此外，“双城”系统针对全国碳市场的交易上线进行了充分的对接和联调联试并且建立了备份系统，基本上排除了两地运行可能带来的不便。

 

　　碳市场启动后，哪些问题需要注意呢？

 

　　一是健全碳市场的法律基础。尽快出台碳市场管理条例，奠定有关法律基础，进一步加强数据质量保障。应当切实落实企业的数据报送质量主体责任、技术服务机构的核查数据质量主体责任，并进一步完善地方生态环境系统对数据质量保证的监督管理制度、落实细化管理流程，切实将相关责任落实到位。

 

　　二是完善碳市场的运行规范。应进一步改进配额分配方法、完善价格稳定机制、尽早引入拍卖机制和更多行业，有效助力碳价发现。碳市场交易上线初期，为确保碳市场的平稳运行和控排企业参与积极性，配额采用免费分配且配额分配标准较宽松，可能导致市场流动性不足、初期碳价存在偏差。

 

　　三是明确金融机构以及个人的准入条件，适时引入除控排企业外的其他市场参与者，提前研究并开发衍生交易产品。

 

　　此外，碳市场是否有碳价格发现的功能问题呢？国内一些专家认为，碳市场能发现碳的价格。本人以为，碳市场可以释放碳有价的信号，但不能发现碳价格。为什么？因为碳市场是政府强力干预的市场，与真正的市场性质有所不同。

 

　　举一个例子，我国土地市场有价格发现功能吗？土地是由各级政府供给的，供方只有一家；而需方同时有若干家，在土地拍卖会上，买家竞相举牌购买，价格逐步上涨。

 

　　或者，也会出现另外一种情况，没有人举牌购买。请问，有谁能说这是价格发现？

 

　　《环境教育》：全国碳市场价格会出现什么样的变化趋势，尤其是在总量背景下？

 

　　周宏春：全国碳市场允许合格的投资机构和个人在条件成熟时参与交易，不仅可以帮助投资者对冲气候带来的各种风险，寻求气候友好型项目的新投资机会以支持绿色低碳转型，随着全国碳排放权交易市场的逐步完善，企业使用其进行履约可以降低成本，并带动自愿减排活动。

 

　　从企业的发展战略、投资的变化来看，碳价格的上升对各类实体来说意味着更高的转型风险；随着越来越多的公司承诺净零目标并披露相关实施路径，进行不同情景下的气候风险的评估，相关投资者在低碳技术、可再生能源、能源互联网、储能技术等方面的研发投资将呈现上升趋势。

 

　　据生态环境部赵英民副部长介绍，生态环境部已经开始扩大全国碳市场覆盖行业范围的基础准备工作，委托相关科研单位、行业协会研究并提出符合全国碳市场要求的行业标准和技术规范建议。此外，还将按照成熟一个批准发布一个的原则，加快对相关行业温室气体排放核算与报告国家标准的修订工作，研究制定分行业配额分配方案，在发电行业碳市场健康运行以后，进一步扩大碳市场覆盖行业范围。

 

　　有人担心，欧盟碳市场在2005—2007年的碳市场试验期出现了“崩盘”的情形，即免费发放的碳额度价格趋于零。

 

　　个人认为，中国碳市场出现这种情况的概率不大，不仅因为在全国碳市场启动前主管部门做了大量的准备工作，而且，一旦出现“崩盘”的前兆，主管部门也会迅速采取措施以避免“崩盘”的情况发生。