本刊记者 / 李平沙　杨锦萌

       编者按：本期栏目围绕“环境教育立法推动美丽中国建设”这一主题，邀请中国政法大学环境资源法研究所所长、博士生导师王灿发，广东省环境教育促进会会长、中山大学教授杨中艺，天津市环保宣传教育中心原主任、全国生态环境科普专家库成员郝未宁共同探讨这一问题。
        夯实生态文明建设的“基石”
        《环境教育》：环境教育法治化将如何推动生态文明建设？如何看待环境教育立法的迫切性和紧要性？
         王灿发：环境教育在生态文明的建设中具有重要的意义，推动环境教育立法，可以更加有效地传播生态文明的理念，为推动生态文明建设铺垫良好的社会基础。从环境教育立法的可行性来看，目前我国环境教育立法已经具备了一定的基础。一是具备了国家政策基础。近年来，环境保护与环境教育受到国家政策的重视，党的十八大报告更把生态文明建设提到了与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设五位一体的战略高度。生态文明建设离不开环境教育的推动。国家政策作为大政方针和国家意志的体现，无疑为环境教育立法提供了坚实的政治基础。

       三是目前国内已出台有《宁夏回族自治区环境教育条例》《天津市环境教育条例》及《广东省生态环境教育条例》，同时南京、重庆、厦门等地的环境教育立法工作也在积极进行中，以上的立法经验已经为国家环境教育立法奠定了基础。30 余年来，环境教育的研究取得了丰硕的成果，另外作为环境教育实践人才摇篮的环境教育科研与教学也具有一定的规模。以上都为环境教育立法奠定了学术的基础。此外，近年来生态环境部与其他相关部委开展了许多形式多样、内涵丰富、影响深远的环境教育活动，得到了广泛的参与和响应，为环境教育立法累积了实践经验，也奠定了群众基础。
                                            

2023年6月2-3日，广东省东莞生态环境监测站参与首届东莞“无废城市”建设文化节互动展示。

       我国幅员辽阔、人口众多，在迫近环境压力临界线的今日，发展环境教育来进行环境保护和建设生态文明的需求十分迫切，已无法再任由社会自愿式地缓慢推进。目前，我国的经济、社会、政治、法制等方面在客观上已具备专门立法的条件，在实践中也已有各种资源可供参考及利用，因此我国应尽快进行环境教育的专门立法。
       杨中艺：党的十八大以来，生态文明建设日益成为我国政治经济生活中越来越重要的任务，“美丽中国”作为我国建设目标已成为全民共识。2014 年修订《中华人民共和国环境保护法》后，我国生态环境保护法律法规体系越来越完善。但是，法律是守底线的，在生态环境保护方面，“底线”当然要固守，但基于我国生态系统较脆弱，一旦受到破坏后果十分严重的国情，仅依靠“守底线”并不足以支撑实现“美丽中国”的目标。与法律法规相辅相成的正是教育，教育是人类走向文明的原动力，不仅确保“守底线”成为可能，而且使人类在“底线”之上的更高水平认识事物并采取行动。因此，尽快提高人们对生态环境问题的认识水平，提升生态文明意识，形成与自然和谐共生的行为自觉，是当今十分紧迫和重要的任务，能够担负起这项任务的，恰恰就是环境教育。
       然而，在中国社会，环境教育的重要性与其在社会上受到重视程度之间确实存在比较大的差距。关于这一点，本人在多次干部、教师、企业员工的培训以及在校学生的教学过程中有深刻体会。许多本应作为常识的生态和环境知识却不为大多数人所了解，说明从家庭到学校到社会，都存在着环境教育严重缺失的问题。为解决这一问题，环境教育法治化这一守底线的“法宝”就成为必要了，让环境教育有法可依，改变环境教育所处的“想做就做，不想做就可以不做”的窘境，让环境教育成为“不想做也必须做，还必须做好”的全社会共识和全民行动，我们急需一部行之有效的环境教育法规的守护！
       郝未宁：一是社会的进步与发展需要环境教育法制化的同步。依法开展环境教育是时代进步的产物，是社会发展的标志。二是推动生态文明建设需要相应完善的法律体系作保障。我们说，教育是文明的基石，环境教育则是生态文明的基石，这一点我在长期的基层环保宣教工作中有强烈的感受。从党的十七大正式提出建设生态文明以来，国内的环境教育越来越受到社会各界的关注和重视，推进生态文明、建设美丽中国也已写入宪法、党章，表明环境教育法治化作为生态文明发展、美丽中国建设的法治基石正在成为社会共识。
       对于国内环境教育立法的迫切性和紧要性，我们基层环境宣教工作感触尤深。虽然几十年来环保宣教受到持续重视，成效也十分明显，最突出的就是公众的环境意识明显提高，但与我们在时间上、财力上的付出相比，并不理想。其中就有环境教育在方式、渠道、深度、广度以及系统性、持续性方面的因素。说透一点，就是环境教育法制化的短板乃根本原因。与发达国家不同，国内由于法制的缺位，环境教育的开展基本取决于辖区和单位主要领导的认知程度。于是我们在具体的环境教育中大多依赖人情关系、依靠公关协调，往往是争取到了一个单位或部门领导的支持，工作刚开展起来但领导又调离了，于是只能从头再去争取新领导的支持。这就导致区域之间、单位之间包括不同学校、不同社区环境教育的不规范、不平衡、不系统、不深入、不扎实、不持续，这是很严重也很普遍的问题，也是几十年来一直存在的现象。         尽管如此紧要，但环境教育立法的进程在国内却比较滞缓。除立法任务繁重、“排队”拥堵的表面因素之外，我以为主要障碍还是认识上的偏差和观念上的滞后，急功近利的思维仍是现实的主导。多数人特别是领导干部更关注水、气、声、渣、土壤污染治理等“刻不容缓”的立法，对环境教育这种基础性工作还有点漠视。而在我看来，水、气、土、噪声、辐射等专项环保法律法规的作用就像“打针吃药做手术”和“灭火救灾”，而环境教育法治化则如同“保健防疫”和“防火防灾”，是预防保障，重要性不在治病救火之下。只重救急不重预防、只重处罚不重教育，必然会顾此失彼，永远处在东奔西跑、忙不迭的状态。所以，立法开展环境教育，小而言之是环境教育工作的根本需要，大而言之是推进生态文明、建设美丽中国的根本措施。
        立足地方需求，彰显实际成效

       王灿发：宁夏回族自治区是我国首个成功制定地方环境教育条例的省份，2011 年《宁夏回族自治区环境教育条例》正式出台，率先明确了环境教育的对象、内容、组织管理和保障监督机制（经费、奖惩等），天津市也于 2012 年出台了《天津市环境教育条例》，规定了环境教育最低学时等创新制度，加强了该条例的可操作性。再到今年国庆前夕，《广东省生态环境教育条例》的顺利推出，这些地方法规有力促进了当地环境宣教工作的制度化和法治化，也为国家环境教育立法提供了实践经验。
       值得注意的是，地方立法虽有成功经验，在管理机构、资金筹集等方面取得了突破，实现了一定社会效果，但辐射力有限，条文内容也有待进一步完善。当前社会大众的环境意识虽然有所提升，但尚未对环境教育形成全面而科学的认识，同时，也因为各地经济发展程度与环境因素的差异，造成各级政府在推动环境教育时有步调不一、各自为政或是推诿塞责的问题。环境教育是政府主导的重要政策，通过国家层级的环境教育专门立法，有利于明确各级政府职责，进而优化行政资源配置，对环境教育进行更科学而有效的法律宣传，逐步帮助公众认同并接受环境教育，提高环保意识。宣教工作的制度化和法治化，也为国家环境教育立法提供了实践经验。

       法律责任是法律规范得以顺利施行的强制力后盾，通过规定或是强化法律责任有助于确实保障环境教育制度的实施。环境教育需要公众广泛参与，一方面应当尽量拓宽和吸纳环境教育的参与主体，另一方面，也应当对各个环境教育参与主体的责任做出规定，分别明确学校环境教育、媒体环境教育、社会环境教育等各个参与主体的违法责任。例如，对违反环境教育的法定职责的政府部门及其工作人员直接给予警告、记过、记大过、降级或撤职等处分；对未将环境教育纳入教学计划或未将规定的教学计划具体实施的学校和政府培训机构责令其改正，并且对直接责任人员给予行政处罚；对未依法律要求的环境教育或培训的企业和事业单位责令改正并处以罚款；对未依法安排相应的环境教育内容的各种媒体责令改正并且处以罚款。总之，环境教育急需全社会的参与、各政府各有关部门的通力合作。法律责任的规定和明确有助于发挥法律真正的规范功能，是环境教育活动开展不可或缺的保障措施。

       杨中艺：从部分已完成环境教育立法地区的实践效果来看，环境教育法治化确实存在着“形式化”或“虚化”的风险。这不仅存在于立法层面，也存在于法律实施层面。在立法层面，让法律条文具有“刚性”的思路本身就存在争议，主流看法似乎是“环境教育应该以倡导、促进为主，不能设置太多强制性的法律要求”。有些地方法规在条文中做了一些“定量”的规定，看起来显得约束力强一些，但这种做法并不普遍。

      《广东省生态环境教育条例》在早期征求意见稿中也设置了一些“定量”的要求，但不出意料地引发了一些争议，经过反复讨论修改，大部分这类量化的条文都被删除了。在广东省人大常委会最终通过的版本中，“约束力”主要体现在一些具体的措施中，尤其是明确了对政府和相关部门的具体要求。例如，“县级以上人民政府应当加强对生态环境教育工作的领导，统筹做好生态环境教育经费保障，将生态环境教育纳入相关规划，并作为生态环境保护目标责任考核内容”“生态环境教育工作情况应当纳入本省文明、绿色等创建项目的考核指标体系”“生态环境主管部门应当会同有关部门组织编写面向不同群体的生态环境教育资料”“教育主管部门应当推动生态环境教育融入学校、幼儿园教育内容”等。这些规定都有明确的责任主体，是可监督、可考核、可评估的，体现了《广东省生态环境教育条例》的“刚性”和“约束力”。
      法律的“刚性”和“约束力”还体现在法律的实施层面。如果所有规定都有明确的责任主体，措施也是具体、明确的，这将有利于各项规定或措施在实施层面上落到实处，一旦出现不作为的情况，有权机关、有关机构以及公众都可以实施监督，要求改正。因此，应当加强普法工作，让环境教育相关法规的内容深入人心，促进全民参与。同时，人大的执法检查、行政监察部门的监督评估、责任部门出台具体的实施意见等，都将有助于环境教育法规的要求在实施层面得到强化。
       郝未宁：不可否认，已出台的地方环境教育法规普遍显得较“虚”较“软”，“刚性”的条款偏少，量化的内容稀缺，标语化、口号化的嫌疑较重。我参加过几个省市的环境教育立法座谈，偏向于认为主要原因是缺乏上位法的指导和参考，以至于地方立法工作中探索的精神居多，所涉职能界限不够清晰分明，施行边界难以厘清，利益关系也颇为复杂。另外，还有一种相对占优的意见，就是推动生态文明建设亟须法律支持，环境教育法规有总比没有强，能出台总比不出台强，早出台总比晚出台强，有问题可以在以后修订时补充完善，所以差不多也就先出台了。
       推进生态文明建设的现实工作无疑特别需要“刚性”制度予以保障，以解决工作中的不规范、不系统、不平衡、不深入、不扎实、不持续等种种问题。因此，从当下现实出发，能量化的不妨做最大限度的量化，可以“刚性”表述的尽量做最大限度的“刚性”表述，确实难以量化、难以精确表述的，可以暂时搁置，等时机成熟再做修订完善。
       构建法律体系，完善制度保障

      王灿发：法律具有指引、评价、预测、教育和强制的功能，通过立法来加强环境教育，是保障和规范公众参与、引领全民环境意识觉醒的必由之路。现阶段，地方层面对此已有实践范本，自下而上推动国家立法的时机已经成熟，鉴于此，应加快我国环境教育国家层面的立法进程。

       综合国外环境教育立法经验，主要的立法模式有三种，分别是以美国和日本为代表的立法机构专门立法模式、许多欧洲国家采用的行政部门立法模式以及我国目前所采用的以条款在环境法或教育法等上位法中对环境教育进行规定的立法模式。经考察与比较三种立法模式的优劣并结合我国的现状，我认为我国在立法实践上应采取立法机构专门立法模式，制定国家层级的环境教育法，方符合我国之国情、经济发展水平以及满足环境教育的需求。

       鉴于此，我认为国家层级的专门立法较为适合我国，应当以《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国教育法》为指导，由全国人大常委会制定环境教育法，并可由国务院会同有关部门制定《环境教育法施行细则》。环境教育法作为全国实施之普遍性法律，具有权威性和指导性的地位，《环境教育法施行细则》则能对具体之制度安排做出更细致的规定，同时因为各地的环境教育资源分布、社会与经济的发展以及环境资源要素的分布差异，各省（区、市）应发挥地方的积极自主性，针对当地环境教育工作中存在的突出问题，结合实际情况制定地方性法规。如此一来，我国环境教育将形成理念先进、可操作性强和科学化的法律体系，为推动环境教育工作提供完善的制度保障。

       郝未宁：10 多年来，每年全国两会都有代表委员提出关于环境教育立法的议案提案，呼吁尽快以立法的形式确立环境教育在生态文明建设和绿色发展中的地位和作用。从国家层面看，党的十八大以后生态文明建设纳入国家发展的主干道、快速道，党的十九大开始生态文明建设步入新时代，“加快生态文明体制改革、建设美丽中国”以及建设“人与自然和谐共生的现代化”的顶层设计，必将加速推动国家层面环境教育法制化进程。

       从社会层面看，今年重庆市社情民意调查中心做了一次全市公民生态环境行为调查，结果显示，市民对生态环境教育立法呼声超高，赞同立法的占比高达 93.8%，普遍认为应通过“新闻宣传”和“学校教育”来提升全民环保意识。从这个民意调查，窥一斑可见全豹，环境教育法制化的社会基础已经完全具备。

       综上可见，重视并支持环境教育法制化的各级领导和有识之士越来越多，民间的共识业已达成，呼吁多年的环境教育立法迎来了新的历史契机。作为基层环保宣教工作者，我希望国家层面的环境教育法能够发挥“统揽全局、指导地方”的作用，能够体现“约束刚性、指标量化、职责明确、施行顺畅”的立法价值。也许难度较大，也许好事多磨，但前景还是乐观的。